Il Quadro Finanziario Pluriennale UE 2021-2027, il Piano Next Generation EU e il PNRR “Italia Domani”

Il Quadro Finanziario Pluriennale UE 2021-2027

Il 17 dicembre 2020, a seguito dell'approvazione da parte del Parlamento, il Consiglio europeo ha adottato Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) dell'Unione Europea per il periodo 2021-2027 che finanzia le diverse politiche dell'Unione europea attraverso una serie di fondi e programmi.

Il regolamento (UE, Euratom) 2020/2093 che stabilisce il quadro finanziario pluriennale (QFP) dell'UE 2021-2027 e il regolamento (UE) 2020/2094 che istituisce lo strumento dell'Unione europea per la ripresa Next Generation EU, sono stati adottati dalle Istituzioni europee al termine di un negoziato particolarmente lungo e complesso, iniziato nel maggio 2018 e radicalmente mutato in seguito allo scoppio della crisi pandemica.

Il nuovo bilancio, rafforzato da Next Generation EU, intende in modo particolare fornire all'UE i mezzi necessari per far fronte alle conseguenze della crisi COVID-19 e, allo stesso tempo, trasformare l'Unione attraverso le sue principali politiche, specialmente riguardo la transizione verde e la trasformazione digitale.

Insieme allo strumento temporaneo per la ripresa Next Generation EU, sono state messe complessivamente a disposizione 1.824,30 miliardi di euro (a prezzi 2018) nell’arco del settennio 2021-2027, allo scopo di affrontare le conseguenze socioeconomiche e sanitarie della pandemia Covid-19 e di sostenere le priorità a lungo termine dell'Unione Europea.

Il pacchetto comprende (a prezzi 2018):

• 1.074,3 miliardi di euro per il QFP
• 750 miliardi di euro per Next Generation EU

In cifre e per macro-rubrica, il bilancio totale 2021-2027 (QFP e Next Generation EU), che sarà il quadro per il finanziamento di quasi 40 programmi di spesa, si presenta come segue:

1) Mercato unico, innovazione e digitale: 143,4 miliardi di euro (132,8 QFP + 10,6 NGEU)

Mercato unico, investimenti, ricerca e innovazione, fiscalità, dogane, piccole e medie imprese, competitività, programma spaziale, Euratom, meccanismo per collegare l’Europa

2) Coesione, resilienza e valori 1.099,7 miliardi di euro (377,8 QFP + 722 NGEU)

Sviluppo regionale, sostegno alle riforme, lotta alla contraffazione, UEM, investire nelle persone (programmi sociali, di istruzione, di volontariato e relativi ai mezzi di comunicazione), giustizia, diritti, valori

3) Risorse naturali e ambiente 373,9 miliardi di euro (356,4 QFP + 17,5 NGEU)

Agricoltura, sviluppo rurale, affari marittimi, pesca, ambiente, clima

4) Migrazione e gestione delle frontiere 22,7 miliardi di euro (QFP)

Asilo, migrazione, gestione integrata delle frontiere

5) Sicurezza e difesa 13,2 miliardi di euro (QFP)

Sicurezza interna, sicurezza nucleare e disattivazione degli impianti, difesa, risposta alle crisi

6) Politiche di vicinato e globali 98,4 miliardi di euro (QFP)

Vicinato, sviluppo, cooperazione internazionale, aiuto umanitario, preadesione, politica estera e di sicurezza comune, fondi per i paesi/territori d’oltremare

7) Pubblica Amministrazione europea 73,1 miliardi di euro (QFP)

Spese amministrative delle istituzioni Europee

Alcuni programmi a gestione diretta dell’Unione Europea, considerati ad alto valore aggiunto, risultano valorizzati rispetto al precedente periodo di programmazione. Il riferimento è soprattutto ad Horizon Europe, il programma quadro 2021-2027 per la ricerca e l’innovazione, che aumenta leggermente le risorse rispetto al settennio precedente e ad Erasmus+, il programma per l’Istruzione, la Formazione, la Gioventù e lo Sport che invece le aumenta in modo molto marcato, così come il programma per la salute EU4Health, la cui dotazione finanziaria cambia addirittura di ordine di grandezza.

Il Quadro Finanziario Pluriennale è attualmente sotto estrema pressione a causa delle numerose crisi cui l'UE si confronta, in particolare la guerra in Ucraina e gli effetti che ha scatenato.

Poiché i fondi e le misure di flessibilità sono già ampiamente utilizzati e si profilano ulteriori sfide in materia di finanziamento, la Commissione per i bilanci del Parlamento europeo ha chiesto, in una relazione d'iniziativa del 22 novembre 2022, una revisione urgente e ambiziosa del QFP per aumentare il bilancio dell'UE e renderlo più flessibile. Ciò dovrebbe consentire all'UE di affrontare le sfide future e garantire una maggiore trasparenza e responsabilità democratica. La relazione dovrebbe essere discussa e posta in votazione durante entro dicembre 2022.

La Commissione europea ha proposto il 20.06.2023 un’integrazione di 100 miliardi di euro al bilancio nell’ambito della revisione intermedia del QFP 2021-2027 per aumentare il bilancio principalmente in tre settori: Ucraina (50 miliardi di euro), migrazione e sfide globali (15 miliardi di euro) e tecnologie strategiche (10 miliardi di euro). Inoltre sono stati presi in considerazione, a causa dell’aumento dei costi di finanziamento e del personale, “adeguamenti tecnici” per un valore di circa 23 miliardi di euro.

La Commissione ha parallelamente proposto la creazione della piattaforma per le Tecnologie Strategiche per l'Europa ("STEP"). Questo strumento ottimizzerà i programmi esistenti: InvestEU, il Fondo per l'innovazione, Orizzonte Europa, EU4Health, il programma Europa digitale, il Fondo europeo per la difesa, il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e i Fondi della politica di coesione.

A breve si aprirà la fase di negoziazione tra i membri del Parlamento Europeo – che hanno approvato la proposta della Commissione il 3 ottobre 2023 - e quelli del Consiglio che ancora non hanno definito una posizione univoca al riguardo.

Il Piano per la ripresa “Next Generation EU”

Il 21 luglio 2020, in risposta alla crisi sanitaria che tutti i paesi europei stavano affrontando, il Consiglio europeo ha deliberato l’istituzione del Next generation Eu (NgEu), uno strumento temporaneo di ripresa e rilancio economico europeo destinato a tutti gli Stati membri e volto a risanare le perdite causate dalla pandemia.

Attraverso il NgEu, la Commissione europea si focalizza principalmente su 4 priorità:

• Transizione ecologica: raggiungere la neutralità climatica e mettere in pratica misure per la lotta al cambiamento;
• Transizione digitale: aumentare le zone raggiunte da una buona connessione internet e, dove possibile, da una connessione 5g, investire nella formazione delle conoscenze digitali i cittadini;
• Stabilità macroeconomica: investire nei giovani, creando opportunità di lavoro e di educazione;
• Equità: promuovere azioni e misure volte a contrastare ogni forma di odio e promuovere iniziative per l’uguaglianza e tolleranza di genere e della comunità Lgbtqi+.

Le priorità si traducono poi nella composizione dei fondi europei del NgEu e nelle differenti quote di spesa in base alla voce interessata.

Le risorse finanziarie del Next Generation EU per stimolare la ripresa dell’Europa vengono raccolte dalla Commissione mediante l’emissione di titoli sul mercato dei capitali.

Next Generation EU permette alla Commissione di contrarre prestiti fino a 750 miliardi di euro (a prezzi 2018), da utilizzare per prestiti back-to-back e per spese da canalizzare attraverso i programmi del QFP. Offre 390 miliardi di euro sotto forma di sovvenzioni agli Stati membri e 360 miliardi sotto forma di prestiti I capitali reperiti dovranno essere restituiti entro il 2058.

Il piano è stato studiato in modo da garantire che i fondi vadano ai paesi e ai settori economici più colpiti dalla crisi: il 70% delle risorse sarà impegnato nel 2021-2022 attraverso sovvenzioni del Recovery and Resilience Facility (il cosiddetto Recovery fund) secondo criteri basati sugli standard di vita, il livello di disoccupazione e la dimensione degli Stati, mentre il restante 30% sarà impegnato nel 2023 quando il criterio legato alla disoccupazione verrà sostituito dal calo del PIL incorso nei 2 anni precedenti.

Gli importi del Next Generation EU saranno destinati a sette programmi distinti:

• lo Strumento per il recupero e la resilienza(RFF): 672,5 miliardi di cui prestiti per 360 miliardi e sovvenzioni per 312,5 miliardi. E’ il Recovery fund in senso stretto. Costituisce il cuore dello strumento Next Generation EU in quanto mette a disposizione 672,5 miliardi di euro rispetto ai 750 complessivi. Si tratta di risorse nella forma sia di sovvenzioni sia di prestiti per sostenere le riforme e gli investimenti effettuati dagli Stati membri. Con tali risorse si intende mitigare l'impatto economico e sociale della crisi pandemica e rendere le economie e le società dei paesi europei più sostenibili, resilienti e attrezzate per attuare la transizione ecologica e quella digitale. Per poter ottenere i fondi dello strumento per la ripresa e la resilienza, gli Stati membri devono predisporre adeguati piani di ripresa e resilienza;
• ReactEU, Assistenza alla ripresa per la coesione e i territori d'Europa: 47,5 miliardi. E’ un meccanismo ponte tra l'attuale Politica di Coesione e i programmi 2021-27. Intende concorrere a una ripresa economica verde, digitale e resiliente e i finanziamenti previsti per esso vengono ripartiti tra il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE) e il Fondo di aiuti europei agli indigenti (FEAD);
• Horizon Europe: 5 miliardi. Il nuovo programma quadro per la ricerca e l'innovazione;
• InvestEU: 5,6 miliardi. Ha come finalità quella di aumentare gli investimenti in Europa, sostenere la ripresa e preparare l’economia per il futuro. Unisce tutti gli strumenti finanziari UE in continuità con il Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS) del Piano Juncker;
• Fondo per lo Sviluppo Rurale (FEASR): 7,5 miliardi,  nell'ambito della Politica agricola comune;
• Just Transition Fund: 10 miliardi. Sostiene l’uscita dai combustibili fossili nelle regioni europee che più ne dipendono;
• RescEU: 1,9 miliardi. Il meccanismo di protezione civile dell'Unione.

Governance e condizionalità del Recovery fund – il PNRR ”Italia Domani”

Il dispositivo per la ripresa e la resilienza (regolamento (UE) 2021/241) Recovery and Resilience Facility, RRF è il fulcro di NextGenerationEU, L'obiettivo è attenuare l'impatto economico e sociale della pandemia di coronavirus e rendere le economie e le società dei paesi europei più sostenibili, resilienti e preparate alle sfide e alle opportunità della transizione ecologica e di quella digitale.

Il dispositivo è entrato in vigore il 19 febbraio 2021. Finanzia le riforme e gli investimenti negli Stati membri dall'inizio della pandemia nel febbraio 2020 fino al 31 dicembre 2026.  A tal fine gli Stati elaborano Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza nei quali viene illustrato come si intendono investire i fondi che deriveranno dal programma NextGenerationEU, e sono stesi in coerenza con le raccomandazioni specifiche per Paese in particolare per contribuire alla transizione verde e digitale.

Gli Stati sono tenuti a rispettare i traguardi e gli obiettivi concordati. Infatti, prima di qualsiasi erogazione nell'ambito del dispositivo per la ripresa e la resilienza, la Commissione valuta il conseguimento soddisfacente di ciascun traguardo e obiettivo. L'erogazione delle sovvenzioni avviene a raggiungimento di target intermedi e finali concordati, stabiliti nei Piani per la Ripresa e la Resilienza.

Le risorse possono essere utilizzate anche retroattivamente anche per coprire spese sostenute a partire da febbraio 2020, a condizione che si tratti di voci di costo coerenti con gli obiettivi del Piano per la ripresa.

Il 30 aprile 2021 il PNRR dell'Italia è stato trasmesso dal Governo alla Commissione europea ed il 13 luglio 2021 il PNRR dell'Italia “Italia domani” è stato definitivamente approvato con Decisione di esecuzione del Consiglio, che  ha recepito la proposta della Commissione europea. La Decisione contiene un allegato con cui vengono definiti, in relazione a ciascun investimento e riforma, precisi obiettivi e traguardi, cadenzati temporalmente, al cui conseguimento si lega l'assegnazione delle risorse su base semestrale.

L'Italia è la prima beneficiaria, in valore assoluto, dei due principali strumenti del NextGenerationEU: il Dispositivo per la Ripresa e Resilienza (RRF) e il Pacchetto di Assistenza alla Ripresa per la Coesione e i Territori d'Europa (REACT-EU).

Nell’ambito del Dispositivo di Ripresa e Resilienza (RRF) è destinataria di un importo complessivo pari a € 191,5 miliardi da impiegare nel periodo 2021-2026 (di cui € 68,9 Mld di sovvenzioni e € 122,6 Mld di prestiti), mentre tramite il Fondo React EU.sono state assegnate risorse pari a 13 miliardi di euro. Inoltre l’Italia integra il PNRR con il Piano nazionale per gli investimenti complementari, con risorse aggiuntive pari a 30,6 miliardi. Per finanziare tutti i progetti ritenuti validi e in linea con la strategia del PNRR, l’Italia ha quindi un totale disponibile pari a 235,10 miliardi di euro.

Il PNRR “Italia Domani” si sviluppa intorno a tre Assi strategici:

1. Digitalizzazione e innovazione
2. Transizione ecologica
3. Inclusione sociale

Tali Assi strategici sono articolati in sei Missioni:

1. Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura
2. Rivoluzione verde e transizione ecologica
3. Infrastrutture per una mobilità sostenibile
4. Istruzione e ricerca
5. Coesione e inclusione
6. Salute

Ciascuna Missione è ulteriormente suddivisa in e 16 Componenti, 151 investimenti e 63 riforme.

Revisione del Piano nazionale di ripresa e resilienza italiano

In ottemperanza alla procedura di revisione dei Piani nazionali di ripresa e resilienza delineata dall'articolo 21 del Regolamento (UE) 2021/241, al fine di tenere conto di «circostanze oggettive» idonee a pregiudicare la realizzazione di alcune Riforme o Investimenti per come originariamente configurati, il governo italiano, in data 7 agosto 2023, ha trasmesso alla Commissione europea la proposta di revisione.

Le principali ragioni che hanno portato il Governo a proporre una revisione del Piano sono quattro:

l’aumento dei costi dovuto all’alta inflazione;

problemi legati all’approvvigionamento dei materiali;

problemi inattesi di natura tecnica o legale;

l’individuazione di alternative migliori per raggiungere gli obiettivi previsti dalle misure originarie.

La Commissione, il 24 novembre 2023, ha approvato la proposta italiana, comprensiva del nuovo capitolo dell'iniziativa REPowerEU. In data 8 dicembre 2023 è arrivata anche l’approvazione da parte del Consiglio degli Affari Economici e Finanziari (ECOFIN), sbloccando 0,5 miliardi di euro di prefinanziamento dei fondi REPowerEU.

A seguito dell'approvazione di tali modifiche, le risorse europee del Dispositivo di ripresa e resilienza destinate al finanziamento del PNRR italiano aumentano da 191,6 miliardi di euro a 194,4 miliardi di euro. L'ampliamento della dotazione finanziaria europea del Piano italiano è da ricondurre ai 2,8 miliardi di euro in più di contributi a fondo perduto (grants) destinati all'Italia per il finanziamento del Capitolo REPowerEU. Tali sovvenzioni, pertanto, aumentano complessivamente da 69 a 71,8 miliardi di euro.

Rimane invariato, invece, l'importo di 122,6 miliardi di euro di prestiti (loans) di cui è prevista l'erogazione all'Italia nell'ambito dell'attuazione del PNRR.

In conseguenza delle modifiche il PNRR italiano risulta articolato in 66 Riforme – 7 in più rispetto al Piano originario – e 150 Investimenti. La revisione del PNRR italiano prevede 145 misure nuove o modificate, intese a rafforzare alcune riforme quali quelle in materia di giustizia, appalti pubblici e concorrenza, nonché a sostenere la resilienza e la competitività dell'Italia e a promuovere le transizioni verde e digitale.

In particolare, la Commissione europea evidenzia come il PNRR come modificato destini il 39,5% dei fondi europei assegnati agli interventi volti a conseguire obiettivi climatici (rispetto al 37,5% previsto dal PNRR originario). Per quanto riguarda la transizione digitale, il Piano modificato prevede nuovi investimenti in materia di sviluppo di tecnologie innovative, sostegno alle start up e ricerca e sviluppo, attribuendo a tali obiettivi il 25,6% delle risorse totali assegnate (rispetto al 25,1% del Piano originario). La Commissione precisa, inoltre, come il PNRR italiano mantenga la sua dimensione sociale, attraverso misure rivolte a promuovere la resilienza del settore sanitario, a rafforzare l'efficacia e l'efficienza delle politiche attive del lavoro, a sostenere il sistema dell'istruzione e a ridurre i divari territoriali.

Le risorse tra le Missioni sono ripartite come segue:

- Missione 1: 41,3 mld €

- Missione 2: 55,5 mld €

- Missione 3: 23,8 mld €

- Missione 4: 30,1 mld €

- Missione 5: 16,9 mld €

- Missione 6: 15,6 mld €

- Missione 7 (Repower EU): 11,2 mld €

Erogazioni
Il 13 agosto 2021 la Commissione europea, a seguito della valutazione positiva del PNRR, ha erogato all'Italia 24,9 miliardi a titolo di prefinanziamento (di cui 8,957 miliardi a fondo perduto e per 15,937 miliardi di prestiti), pari al 13% dell'importo totale stanziato a favore del Paese.

Il 23 dicembre 2021 il Governo ha presentato al Parlamento la prima  Relazione sullo stato di attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. Il 28 dicembre 2021 il Commissario europeo per l'economia Paolo Gentiloni e il Ministro dell'Economia e delle Finanze Daniele Franco hanno siglato gli Operational Arrangements (OA) relativi al PNRR dell'Italia, con i quali sono stabiliti i meccanismi di verifica periodica (validi fino al 2026) relativi al conseguimento dei traguardi ed obiettivi (Milestone e Target) necessari per il riconoscimento delle rate di rimborso semestrali delle risorse PNRR in favore dell'Italia.

Il 13 aprile 2022 la Commissione europea ha versato all'Italia la prima rata da 21 miliardi (10 miliardi di sovvenzioni e 11 miliardi di prestiti), a seguito della valutazione positiva sugli obiettivi del PNRR che l'Italia doveva conseguire entro il 31 dicembre 2021.

Il 27 settembre 2022 la Commissione europea ha dato una valutazione positiva preliminare alla seconda rata di finanziamenti per l'Italia da 21 miliardi (10 miliardi di sovvenzioni e 11 miliardi di prestiti), che era vincolata al raggiungimento dei 45 obiettivi previsti nel PNRR per il primo semestre del 2022.
Il 9 ottobre 2023 la Commissione europea ha versato la terza rata del PNRR per un ammontare di 18,5 miliardi di euro a seguito alla valutazione positiva della Commissione sul raggiungimento dei 54 obiettivi e traguardi previsti dal Piano.

Il 28 novembre 2023, a seguito della valutazione positiva sul raggiungimento dei 28 obiettivi e traguardi previsti, la Commissione ha approvato la quarta richiesta di pagamento dell'Italia, di 16,5 miliardi di euro.

Il 19 gennaio 2024 è stata inviata alla Commissione Europea la richiesta di pagamento della quinta rata. In seguito alla positiva valutazione dei 52 traguardi-obiettivi previsti per il secondo semestre 2023 la Commissione procederà all’erogazione dell’importo dovuto pari a 10,5 miliardi di euro.